記者手記
  黨的十八屆三中全會提出要完善城鎮化健康發展的體制機制,以人為核心,促進城鎮化和新農村建設協調推進。城鎮化是傳統鄉村社會轉型的一大趨勢,但轉型與蛻變總是難免伴隨著陣痛和不安。然而,發展帶來的矛盾糾紛並不可怕系統家具,可怕的是當事雙方看不見解決問題癥結的合理出口、找不到表達利益訴求的良性通道,容易引發過激和極端行為,可能影響社會安定與有序。這也考驗著地市主政者的智慧、能耐與決心。
  在創新基層社會治理、推進農村民主法治上,“法制副主任”制度可謂為全省乃至全國提供了一個樣本。經過多年探索努力,惠州農村基層治理出現較大改觀,鄉村的糾紛在當地得到妥善處理,基層的矛盾在源關鍵字頭得以有效化解。“法制副主任”為何能在現代社會治理中起到“穩定器”、“減壓閥”作用?惠州的這一新模式為何易見成效?
  應該說,這得益於該項工作的專業性、規範性和公益性:一方面,“法制副主任”具有法律專業優勢,可彌補普通村(居)幹部與一般調解人員的欠缺。惠州現有的919名“法制副主任”是具有法學專業背景或閱歷深厚的法律工作者,能結合鄉情村況,將專業知識運用到普法宣傳、法律援助中去。另一方面,“法制副主任”具有中立身份優勢,他們不是村官,也並非本村本土人,作為無直接利害關係的第三方,在開展工作時更易一碗水端平。此外,“法制副主任”具有公益性質優勢,不向村民收西裝外套費,也不拿政府工資,排除了預設立場嫌疑,依法依規處理問題,易建立信任、達成共識。
  □本報記者鄧新銀行利率建章寧旦文/圖
  近年來,隨著城鎮化推進,村(居)徵地、拆遷、分紅、環保等問題凸顯,基層社會的利益矛盾、經濟糾紛不可避免地涌現,甚至群體性事件亦不鮮見抗癌食物排行。在社會轉型、經濟轉軌的特殊時期,如何化解矛盾、平衡利益、協調關係,已成為改革發展繞不開的話題。
  《法制日報》記者在廣東省惠州市採訪時瞭解到,這裡通過推行村(居)委聘任“法制副主任”制度,找到了破解上述農村問題的一種全新探索和創新模式,農村基層治理出現較大改觀:村民百姓遇到利益衝突矛盾,不像以往那樣惡語相向、揮拳動手,而是尋求村(居)“法制副主任”協商處理、理性解決;基層幹部碰到民間糾紛難題,也不再捉襟見肘、疲於應對,而是有了“法律軍師”出謀劃策、解圍紓困;村(居)矛盾做到了不上交;村(居)遇事不上訪;大部分矛盾化解在了基層。在創新基層社會治理、推進農村民主法治上,“法制副主任”制度為廣東乃至全國提供了一個樣本。
  “法制副主任”真的這麼管用?這項制度到底神在哪裡?記者就此在惠州進行了調查採訪。
  免費為村(居)委、村(居)民提供法律服務和推進基層依法治理,是“法制副主任”制度設計的出發點和目的,但“法制副主任”不參與村(居)事務決策管理、也不干涉村(居)日常事務
  “隨著經濟發展方式加快轉變,社會矛盾日益凸顯,公民法律意識和權利意識不斷增強,我們既要堅持‘由民作主’理念,又要堅持依法辦事原則,以法治思維加強社會管理。”惠州市委書記陳奕威說。
  實施“法治惠民”工程,推進村(居)“法制副主任”制度正是這樣一個創舉。“法制副主任”制度是在黨委統攬下,動員各方力量,整合法制資源,鼓勵基層村(居)委會,以自主自願為前提,通過聘任法律專業人員,開展法制教育、培育法治精神,從而解決基層法律問題,推動基層民主自治。
  2009年至2010年,惠州市在惠城區和惠陽區分別先後開展了聘任“法制副村長(副主任)”和“法律顧問”制度試點工作,其中惠城區探索建立律師和基層法律工作者擔任村“法制副村長”,惠陽區聘請執業律師擔任村“法律顧問”。
  為有利於法律進村工作的開展,2011年,該市對試點工作進行了認真總結,同時將“法制副村長”、“法律顧問”的名稱統一為“法制副主任”,進一步明確“法制副主任”功能定位和工作職責,完善相關制度。在總結經驗的基礎上,2012年在全市農村、社區推行,並將該項工作列入年度法治惠民實事大力推進。
  “實現政府治理和社會自我調節、村居民自治良性互動,是改進社會治理方式的目標和方向。”惠州市委副書記陳訓廷告訴記者,“法制副主任”按法律專業性和公益性的原則在市、縣(區)招募並組建法制宣傳志願者隊伍,由各村、居委會向志願者機構提出意向,並與志願者個人簽訂聘用合同;明確“法制副主任”工作職責,特別提出不參與村(居)事務決策管理、不干涉村(居)日常事務;制定“法制副主任”工作守則,明確工作紀律、考核制度和獎懲辦法;統一“法制副主任”標識,公佈聯繫電話,在村(居)委會有辦公地方,要求“法制副主任”一年內到村(居)履職時間不少於12個工作日,並實行交通、誤餐、通訊等費用補貼。
  免費為村(居)委、村(居)民提供法律服務和推進基層依法治理,是“法制副主任”制度設計的出發點和目的,通過幫助修訂和完善村規民約、審查集體經濟合同,開展法制宣傳、法律援助、法律服務和矛盾糾紛調解等有效的法律服務,培育基層幹部群眾法治理念,以法治思維和法治方式推動基層社會治理,提升治理水平。
  惠州市司法局局長陳少青介紹,全市1249個村(居)要實現“法制副主任”全覆蓋,需要一大批法律工作者的參與,這也是推進制度實施的“瓶頸”。為解決這一難題,惠州組建了一支由律師界、政法機關、行政機關、企業事業單位、教學機構、社會團體等具有法律知識人員參加的法制宣傳志願者隊伍,從1500名志願者中嚴格挑選出919名符合條件的人擔任“法制副主任”。
  “為加強隊伍建設管理,惠州市組建了法制宣傳志願者總隊和秘書處,各縣(區)、市直單位和律師協會各成立支隊和秘書處。各個機構定期舉辦基層社情民意、業務知識、服務技巧等專題培訓,有效提高了‘法制副主任’隊伍的法律服務水平和工作積極性。”陳少青說。
  以前村民遇到糾紛,不是吵架就是打架,有了“法制副主任”後,打架現象慢慢沒了。村民現在遇到問題懂得用法律途徑,口頭禪從“我打你”變成了“我告你”
  惠州市惠陽區沙田鎮田頭村一宗徵地拆遷款分紅的糾紛,經過1個多月的調解,終於有了新進展,這讓鐘君安鬆了一口氣。作為廣東日升律師事務所的主任律師,鐘君安的另一頭銜是田頭村等4個村的“法制副主任”。
  田頭村的每家每戶都有該村“法制副主任”鐘君安的名片。他在2009年開始受聘擔任這裡的“法律顧問”(“法制副主任”的前稱)。該村也是惠州最早試行“法制副主任”的地方。
  “法制副主任”的工作首先是當好法律事務指導員、法律知識宣傳員。鐘君安來到田頭村後,第一件事就是給村幹部和村民上法制課。
  “土地法、婚姻法等法律法規,是村民最關註的。”鐘君安悉心準備,講得通俗,村民們聽得津津有味,沒有一個人中途退場,課後不少村民圍著他咨詢問題。“經鐘律師一講解,很多法律條文更明晰了。”村民們說。
  一堂法制課,讓鐘君安更加明白農村法律知識的缺乏與渴求。此後,在村“兩委”換屆期間,鐘君安為村民、幹部講村民委員會組織法;開展“兩違”專項整治工作期間,他為村民講解相關的土地法律法規……
  普法關鍵得從孩子抓起。惠東縣法院法官林崢雲掛點惠東縣兩個村的“法制副主任”,她目前做得最多的是去學校給孩子們上普法交流課。她說,“我要讓孩子們懂得用法律保護自己”。
  田頭村村支書、村委會主任曾兆雄說,以前村民遇到糾紛,不是吵架就是打架,有了“法制副主任”後,打架現象慢慢沒了。“村民現在遇到問題懂得用法律途徑,口頭禪從‘我打你’變成了‘我告你’。”
  居住人口超過8000人的田頭村,隨著近年來的經濟發展,土地徵用、承包、流轉等事務也不斷增加,各類矛盾糾紛不可避免。
  田頭村兩個相鄰村民小組就因為土地權屬引發了多年的糾紛,這塊土地在兩個村民小組交界處,雙方均認為其屬於各自集體所有,因此常鬧矛盾,甚至發生打架。
  曾兆雄為此很是頭疼。他告訴記者,村委會在這件事上左右為難,怕一碗水端不平。曾兆雄決定請鐘君安出馬。
  村委會會議室,兩個村民小組的村民代表坐到一起,氣氛有些凝重,鐘君安不急不慢地說:“我首先咨詢你們的意見,是否同意我介入協調?”見是常來村裡講法律知識的鐘律師,大家點頭同意。
  “你們雙方都說土地是自己的,你們要出示土地使用憑證。”由於歷史原因,雙方均未持有土地使用證,於是都沒吭聲。鐘君安看到“法律牌”發揮了作用,又接著打出了“感情牌”:“大家都是村裡人,以和為貴、互相謙讓是傳統美德。”最後,鐘君安建議雙方按土地面積平均分配。
  一番調解後,兩個村民小組最終同意平均分配該地,握手言和。一位村民小組長朱偉雄說,鐘律師很會平衡大家的利益關係,因此村民們能夠接受。
  陳少青說,“法制副主任”以中立角色出現,以法律為準繩,以平等自願為基礎,以公平公正公開為原則,促進矛盾糾紛的有效解決且易為矛盾雙方所接受。“法制副主任”制度在全市推廣以後,使不少矛盾糾紛處理在基層、化解在萌芽,有效維護了基層的和諧穩定。
  在惠州,像鐘君安這樣的人還有很多。目前,“法制副主任”這一基層法律服務新模式已覆蓋惠州全市1249個村(居),忙碌在田間地頭的919名“法制副主任”,其中有執業律師339名,公檢法幹警355人,其他法律志願者200多人。
  隨著基層群眾法律意識的提高,群眾越來越懂得運用法律維護自己的權益,這也倒逼基層政府更加重視依法行政,自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾
  記者在採訪中發現,幾年摸索,惠州的“法制副主任”這一基層治理新模式不僅滿足了人民群眾的法律需求和法律服務,暢通了基層矛盾糾紛化解渠道,還進一步增強了村居“兩委”幹部運用法治思維法治方式管理村務的能力。
  “喂,鐘律師嗎?我想在自家土地上建房子,但遭到政府部門的阻攔,我該怎麼辦?”鐘君安的手機經常響個不停。村民們如今遇上法律上的疑問,第一時間便會打電話給他。
  2010年成功解決一宗土地租賃合同糾紛後,惠陽區秋長街道新塘村的“法制副主任”徐穩受到更多村民歡迎,也願意將他視為村裡的一分子,他的手機儼然成為“解憂熱線”,平均每個月能接到10多個咨詢電話。
  林崢雲與村民熟絡了,工作開展起來也就容易多了。如今甚至一些外出打工素未謀面的村民,也經常通過電話向她尋求幫助。
  不僅村民受益,村幹部也嘗到了“甜頭”。在田頭村,鐘君安對村規民約進行了全面的審核把關,對與法律法規或政策相衝突的內容提出了修改意見。田頭村村委副書記朱偉華說,以前由於對法律法規把握不准,開會討論村務決策時,一些方案會不會違法違規,自己心裡也沒底。“現在有了‘法制副主任’幫忙把關,我們就有底氣了。”
  據惠州市司法局副局長李蕭介紹,實施初期,不少村幹部擔心“法制副主任”會幹涉村務,怕影響工作開展。“法制副主任”通過積極履行職責,用實實在在的工作成效使村(居)幹部從消極對待到積極配合“法制副主任”的工作。不少村(居)支部書記和主任用具體事例感謝“法制副主任”所做的工作,充分證明村(居)幹部對“法制副主任”制度的認可和對法治的認同,從而增進了村(居)幹部學法、守法、用法的積極性和自覺性。
  惠陽區霞角村在1998年將一塊集體土地出租給大亞灣城景公司,2004年城景公司又轉租給香港俊宏公司,當時村幹部法治意識不強,沒有按照法治方式和法律程序辦理,有關材料缺失,導致俊宏公司故意鑽法律空子,拖欠180萬元租金,部分村民準備在良井中學百年校慶時上訪。
  該村的“法制副主任”首先依據信訪條例有關規定,勸退上訪群眾,並立即收集證據材料,及時向俊宏公司發出法律意見書,經多次協商,村民最終拿到了租金。事後,結合這個案例,“法制副主任”給村裡幹部群眾上了一堂法制課,主題是如何運用法治思維和法治方式推動村集體科學發展,這堂課不僅增進了村幹部學法、守法、用法的積極性和自覺性,而且提升了村幹部法治意識及依法管理村務的能力和水平。
  記者註意到,隨著“法制副主任”的工作進一步開展,村(居)“兩委”幹部法治意識及依法管理村務的能力和水平也得到了提升。截至2013年年底,全市“法制副主任”共審查各類經濟合同639份,制定、修改、完善村規民約620條,列席村(居)委會議3816次。隨著基層群眾法律意識的提高,群眾越來越懂得運用法律維護自己的權益,這也倒逼基層政府更加重視依法行政,自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定,積極主動地加快法治政府建設。
  “法制副主任”經常瞭解村、社區換屆選舉輿情動態,排查出所任職村、社區群眾的一些矛盾問題,及時發現影響換屆選舉的不穩定因素
  2013年年底至2014年年初,在惠州市村、社區“兩委”換屆選舉期間,在惠陽區淡水街道橋背村,“法制副主任”葉晨律師在這裡開展了一場以村、社區“兩委”換屆選舉為主題的普法宣講活動。村幹部在聽完講座後表示受益匪淺,對規範選舉程序的認識更深了。
  據介紹,“法制副主任”在兩委換屆選舉期間,充分發揮法律專業優勢,全程服務、正確引導、主動作為、多方協調,為換屆選舉工作營造和諧穩定的法治環境。
  在惠陽區秋長街道新塘村第六屆村委會換屆選舉現場,村民依次走向票箱,投上一票。票箱不遠處,坐著一位留著平頭的中年男士。他是很多村民的老幫手,但出現在村委選舉投票現場尚屬第一次。這裡的人都管他叫“徐律師”。
  本次換屆首設了1名來自第三方的“監督專員”,村民口中的“徐律師”擔綱該角色。徐律師名叫徐穩,是廣東穩健律師事務所的主任律師,也是新塘村聘任的“法制副主任”。
  在選舉投票的特殊日子,這位外地人“坐鎮”現場,讓村民很放心。
  記者瞭解到,為發揮“法制副主任”在村級換屆選舉中的積極作用,惠州市制定了《村(居)委換屆選舉法律服務專項活動服務工作方案》,“法制副主任”要在其中發揮積極作用,包括開法制講座、提建議等。
  “法制副主任”以深入村、社區舉辦換屆選舉相關法律講座、召開換屆選舉問題會診會、現場法律咨詢、派發法制宣傳資料、張貼宣傳標語等多種形式,大力宣傳村民委員會組織法等相關法律,引導村民正確行使自己的權利。
  此外,“法制副主任”經常瞭解村、社區換屆選舉輿情動態,排查出所任職村、社區群眾的一些矛盾問題,及時發現影響換屆選舉的不穩定因素。
  水口街道樟霞村4名被判緩刑的村民當選為該村村民代表,一部分村幹部和村民都對此表示異議,認為被判緩刑的人不能參與選舉,該村“法制副主任”邱漢基接報後,積极參与水口街道召開的換屆選舉工作會議,對此問題涉及的相關法律法規作了詳細解答與分析。該事件得到合法妥善處理,樟霞村也順利通過選舉產生了新一屆村“兩委”班子。
  此外,“法制副主任”還全程跟蹤村、社區換屆選舉工作,對財務審計及公開,選民登記及公開,委托投票辦理,參選提名和候選人資格,選舉日規範寫票、投票、計票和結果公開等涉及選舉是否合法有效的重大事項進行法律把關,確保做到選舉依法依規、公平公正。
  “法制副主任”制度既是依法化解基層矛盾的新方式,也是基層法制宣傳教育的新形式,在增強群眾法治觀念方面取得了很好的效果
  記者瞭解到,惠州的“法制副主任”制度有一套完整的章程、守則、考核辦法以及配套性制度。
  陳訓廷說,惠州“法制副主任”制度能夠推廣實施、取得實效,關鍵是在實踐中堅持探索創新,建立了一套切合實際、行之有效的運作機制,特別是創新形成了各方參與、齊抓共管的推行模式,為“法制副主任”工作的推廣和運行提供了制度機制上的保障。
  為確保工作有序開展,惠州制定了《法制宣傳教育志願者章程》和《惠州市村(居)委“法制副主任”工作守則》、12項量化考核指標和“十有標準”(包括有固定辦公場所、聘用合同、工作日誌等)等配套制度和文件。
  特別值得註意的是量化考核指標,指標總分值為100分,其中“每月至少半天以上到駐點村(居)開展法律服務工作,並及時填寫工作日誌”這一指標分值為40分,開展法制宣傳教育工作、依法調處各類矛盾糾紛等多個指標的分值分別為5分。
  根據考核,85分以上為優秀,60至85分為合格,60分以下為不合格。考核優秀的,市、縣(區)給予一定的獎勵,連續兩年考核不合格的予以解聘。由此,建立了“法制副主任”的獎懲和退出機制。
  “法制副主任”工作表現如何,村幹部和村民也可以來評價。考核中有一項10分的指標為群眾滿意度調查,是否稱職由30名以上的村(居)幹部和黨員、群眾代表來評定,85%以上的受調查者評為稱職以上等次才可獲得這10分。
  2014年1月,惠州市龍門縣對該縣126名“法制副主任”進行考核,表彰了其中54名優秀“法制副主任”。龍門縣司法局局長張秀華說,龍門是山區縣,一些偏遠山區農村對法律知識十分“渴求”,“法制副主任”到農村普法,提升了當地的法治水平。
  記者瞭解到,惠州“法制副主任”制度的一個基本屬性是公益性,由法律工作者自願報名到村(居)進行志願服務。因此法律工作者擔任“法制副主任”並沒有工資,但他們去到村裡服務需要付出一定的時間和精力,有的甚至要自掏“腰包”。
  來自惠東的“法制副主任”林崢雲到山區鄉鎮給孩子們上法制課時,由於自己沒有車,她儘量找順風車,經常跟一些要到鄉鎮辦事的法院同事一起“拼車”。她說,惠東一些村莊地處偏遠,交通落後,出行不便,希望能在交通等保障方面給予支持。
  針對這些情況,惠州給予“法制副主任”一定的交通、誤餐和通訊等補貼。比如惠東縣每個月為“法制副主任”發放250元交通補貼,此外幫忙處理矛盾糾紛還有相應的補貼。
  陳少青告訴記者,惠州將推行“法制副主任”制度列入基本公共服務均等化重要內容,所需經費列入財政預算,由市和縣(區)共同負擔。過去兩年惠州市財政共撥出1180萬元專項經費,各縣(區)財政撥付配套經費,為制度推行提供了財力保障。
  基本公共服務均等化的一項重要內容是消除城鄉和不同區域之間基本公共服務的差距。作為全省的基本公共服務均等化綜合改革試點市,惠州有山區縣,各縣區發展並不平衡,跟全省的情形相當。
  惠州推廣“法制副主任”制度同樣面臨著這一問題,比如惠州山區縣龍門的律師人數較少,去山區鄉鎮服務所需花費的時間成本較大。為此,惠州在人才和經費保障予以傾斜,鼓勵市區的律師到龍門等山區縣兼任“法制副主任”,並且為他們發放較高的交通補貼。現在幾十名來自市區的律師等法律工作者在龍門掛點擔任“法制副主任”。這種基層治理新模式使法律服務資源向相對薄弱的農村傾斜。
  據介紹,惠州目前正在積極號召更多的法律工作者參與到“法制副主任”工作中去,為了讓“法制副主任”發揮更大作用,惠州還把“法制副主任”工作融入到綜治信訪維穩工作、“四民主工作法”、“村(居)民小組議事規則”、司法惠民工作站各項工作機制和平臺建設之中。
  數據顯示,惠州市推行村(居)“法制副主任”制度以來,共解答群眾法律咨詢53019次,提供法律援助466人次,提供法律意見1822條,開展法制宣傳、講座1706次,化解矛盾糾紛3100多件。“法制副主任”儼然是活躍在田間地頭的普法窗、調解隊,也有助於基層社會織就一張法治之網,構築一道防患於未然的新防線。
  2013年6月,中共中央政治局委員、廣東省委書記胡春華在沙田鎮調研時指出,“法制副主任”工作適應了基層民主法治建設新形勢,為基層民主法治建設和法治惠民找到了好抓手。
  廣東省人大常委會去年12月對惠州市推行村(居)“法制副主任”工作經驗開展調研。在2014年1月召開的調研評估會上,廣東省人大常委會主任黃龍雲稱,“法制副主任”制度既是依法化解基層矛盾的新方式,也是基層法制宣傳教育的新形式,在增強群眾法治觀念方面取得了很好的效果。
  (原標題:“法制副主任”制度推進農村民主法治)
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